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赣州市“乡财县管”改革的实践研究
“乡财县管”是农村综合改革的重要内容,是乡镇财政管理方式的深刻变革。本文在分析赣州“乡财县管”的成效以及存在问题的基础上,提出了推动赣州乡镇财政规范发展的具体措施
  
  赣州市位于江西省南部,辖19个县(市、区),面积近4万平方公里,总人口近900万人,其中农村人口占80%以上,是全国著名的革命老区之一,也是江西省贫困县,贫困乡镇最多的设区市,2005年下半年以来,为缓解乡镇财政困难,完善乡镇财政管理体制,提高基层政权执政能力,赣州市按照“先点后面”,乡镇自愿原则,在保持乡镇资金所有权,资金使用权和财务审批权不变,乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担的前提下,进行了以“机构上划,预算代理,账户统设,统一收付,采购统办”为主要内容的“乡财县管”财政管理方式改革试点工作,2008年8月底,全市所有乡镇都推行了“乡财县管”财政管理方式改革。通过三年来的改革与实践,“乡财县管”取得了良好的成效。
  
  一、改革的主要内容
  
  1 机构上划。除全南县外,其他18个县(市、区)的乡镇财政所都上收到县级财政局垂直管理。其职能由组织收入为主转变为服务,管理和监督为主,除了继续抓好乡镇契税,耕地占用税、烟叶税等预算内外收入的征收外,重点抓好乡村支出的监管,尤其是惠农政策的贯彻落实,按时发放各项涉农补贴,管好财政支农资金。
  2 预算代理。乡镇政府预算编制,预算执行,预算调整及决算的职能由乡镇财政所代理,并接受县级财政局的指导。wwW.11665.coM乡镇预算按照“量入为出,收支平衡”的原则编制,不列赤字,并将预算内外收支统一编入综合预算。
  3 账户统设。撤销乡镇各单位在金融机构的所有账户,由乡镇财政所统一开设并管理银行账户,主要设立“结算专户”、“基本支出专户”、“专项支出专户”、“村级专户”四类。
  4 统一收付。(1)收入统管。乡镇组织的预算内收入通过结算专户全部缴入县级国库,预算外收入通过结算专户缴入县级财政预算外专户,由县财政根据收入类别和科目,分乡镇核算。(2)支出统拨。乡镇财政开支的机关事业单位人员工资,由县级财政统一发放;乡镇的公用经费由县级财政按批准的综合预算,逐月拨付至乡镇“基本支出专户”;专项支出由乡镇提出申请,经县财政审核批准后及时拨付至“专项支出专户”。(3)票据统管。县财政局统管乡镇所需财政性票据,乡镇财政所负责票据的日常管理,实行“核旧购新、票结款清”。(4)集中核算。在乡镇财务“零户统管”的基础上,财政所对乡镇政府机关和下属站所的财务实行集中核算,并按有关规章制度进行监督。
  5 采购统办。凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出,由乡镇提出申请和计划,经县级财政部门审核后,交县采购中心集中统一办理,采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
  
  二、取得的主要成效
  
  1 完善了县乡财政管理体制。各县(市、区)坚持按照“缺口上移,财力向下倾斜”和“让利于乡镇”的原则,上划不属于乡镇一级负担的公共支出项目,统筹保证乡镇必要的支出。同时,遵循“谁发展,谁受益,发展快,多受益”的原则,调动乡镇发展经济、培植财源的积极性。
  2 丰富了公共财政内容。“乡财县管”在县级财政设置专门机构和人员,统一预算编制,统一支出定额,统一财务核算,统一政府采购,极大地丰富了县级公共财政的内容,同时也是公共财政在乡镇的延伸和深化,让公共财政的阳光普照农村大地。
  3 规范了乡镇财务管理。“乡财县管”清理取消乡镇原有账户,规范统一乡镇账户设置,明确各种账户使用功能和规定,乡镇各项收支得到较好监控,财政资金得以安全高效运行。同时,严格审核原始支出凭证,对不合理、超标准等违规支出一律不入账,杜绝了乱收费,乱开支现象。
  4 保证了乡镇基本支出。实行“乡财县管”后,乡镇经济发展环境更加宽松,县级财政根据财力状况增加了对乡镇财政的补助力度,加上省财政给每个乡镇增加10万元转移支付等,乡镇财政状况总体上有了一定的好转,乡镇干部的工资和乡镇政府正常运转经费都有了保障,机关运转困难,职工旅差费难以报账等问题得到缓解,乡镇干部情绪比较稳定,政府的服务意识增强,为民办实事,办好事的热情提高,乡镇机关建设也得到了改善,基层政权运行更加稳定。
  5 控制了乡村不良债务。过去,全市大部分乡镇债务负担比较沉重,规模居高不下。改革后,乡镇理财观念,理财方式得到转变,财务管理得以加强,有效地控制了由于搞“形象工程”,“政绩工程”等而带来的新增债务,为缓解乡镇财政困难创造了条件。同时,乡镇还树立了“还债也是政绩”的思想,通过多种途径逐步化解陈债,县级财政对债务消化好的乡镇予以奖励,降低了乡镇财政风险。
  6 促进了乡镇政府职能转变。改革后,国税、地税部门征收的工商税收,不作为乡镇的收入任务,不单独考核,支出由县级财政,财政所把关审核,促进了乡镇政府的主要职能由过去的抓收,抓支转变为统筹规划,为农服务、培植财源,新农村建设等方面,推动了基层政府职能的转变和工作方式的创新。
  
  三、存在的主要问题
  
  1 认识上存在偏差。实施“乡财县管”改革后,乡镇政府在理顺乡镇事权财权方面产生了一些错误理解。一种是认为改革后乡镇财政的问题应该由县财政解决,忽视了乡镇政府发展经济的责任;另一种是认为改革后乡镇的资金要由县级财政审批,削弱了乡镇的权力和作用。
  2 配套改革滞后。由于种种原因,乡镇机构改革后财政供养人员多、行政运行成本高的问题并没有得到根本解决。同时,乡村债务名目繁多,成因复杂,历史遗留问题不少,责任难分,还款无资金来源,化解债务难度很大。同时,部分县对乡镇财政供养人员,行政事业收费票据,预算内外账户、乡镇资产,乡镇债权债务的“五清”工作还不够彻底,造成管理上的漏洞,影响了改革的成效。对于村级资金管理,由于各地管理现状及所涉及的矛盾差异性较大,村级资金暂未全部纳入统管,“村账乡管”方式也有待在实践探索中不断完善。
  3 管理手段落后。“乡财县管”业务需要软件化,网络化作为技术支撑。但从目前情况来看,仍有部分县尚未与乡镇联网,乡镇农信社自动化,网络化水平也不高,县,乡与农信社联网尚有困难。同时,“金财工程”在乡镇一级建设步伐滞后,很多财政所的办公自动化设备严重短缺、老化,“乡财县管”软件普及率很低,仅有40%的乡镇采用了省财政的“乡财县管”软件,大部分县,乡两级“乡财县管”核算未实行电算化,缺乏一套比较规范的支出管理和控制程序。另外,乡镇要将有关凭证送到县里审批,增加了开支,增大了工作

量,县级财政事前监督也难以到位。
  4 预算管理水平低。乡镇预算由乡镇财政所编制,乡镇领导感觉“乡财县管”后用钱不方便,对预算管理工作不重视;乡镇财务人员认为自己只负责具体的收支事务,核算意识,理财意识淡,对乡镇预算编制工作不积极。县级对乡镇支出的监督也只局限于拨付资金是否有来源,原始凭证是否合法,合规,以及审批手续是否齐全,而对于每笔资金用途是否合理,是否注重效益等难以做到有效监督,对经济业务是否真实存在、有无虚假和有无隐瞒等不可能完全了解。
  5 队伍建设有待跟进。机构改革后,乡镇财政所人员力量比较薄弱,一般的财政所仅有两到三个人,人员素质也参差不齐,面对“乡财县管”后较大的工作量,特别是今后实行电脑软件操作和网络化数据传输,基层财政部门的人员力量与业务水平都亟待加强。
  
  四、对完善改革的思考
  
  1 进一步提高认识。“乡财县管”的实质是乡财乡用县监管,在县财政的监督下更好地履行职能,是一种管理方式的改革。同时,“乡财县管”还要充分体现县乡财政一盘棋的思想,县乡财政是非常密切的利益共同体,有了乡镇财政的稳定,才有县财政的发展。同时,只有县财政的强大,才有乡镇财政的繁荣。认清了这一点,县乡两级才能正确理解和重视这项财政改革,才能达到上下联动,整体推进的效果。
  2 切实抓好“五清”工作。对乡镇财政供养人员、行政事业收费票据,预算内外账户、乡镇资产、乡镇债权债务清理不彻底的县市,要采取措施切实抓好“五清”工作,保证账账相符、账证相符、账实相符,账款相符,摸清乡镇家底,确保乡镇财务移交的真实性和完整性。
  3 积极推进农村综合改革。进一步完善乡镇财政管理体制,合理调整收支范围,逐步建立科学规范的转移支付保障机制,尽可能增加乡镇可用财力。推进农村义务教育管理体制改革,加强各项农村教育经费管理。改善农村教师待遇,提高乡村教育质量,促进城乡教育公平。按照“制止新债、摸清旧债,明确责任,分类处理,逐步化解”的要求,积极稳妥地开展化解乡村债务工作,县,乡财政在转移支付,新增收入中拿出一定比例资金,用于偿还债务。中央,省、市也要积极帮助县乡化解债务,加大对县乡转移支付的力度,对债务消化得好的乡镇予以奖励。
  4 强化村级资金监管。严格按照所有权、使用权,审批权不变的原则,全面推广“村财乡管”制度,将村级资金纳入乡镇财政监管范围。
  5 加强信息化建设。加快基层财政部门“金财工程”建设步伐,搭建“乡财县管”网络管理平台,将财政网络延伸到财政所、农信社,尽快启用“乡财县管”软件,规范“乡财县管”业务流程,简化办事程序,降低运行成本,提高工作效率。
  6 提高基层财政队伍素质。将“乡财县管”改革培训纳入省,市,县财政年度培训计划,有计划,有步骤地对业务人员和管理人员进行培训,提高经办人员的业务素质和实际操作水平。同时,建立健全“乡财县管”机构,配齐配强工作人员,特别是对基础薄弱的财政所要充实力量。 整理

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  •  更新时间:2011-03-10 00:19:52  作者:李伟东 [标签: 赣州市 改革 ]
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