加快管理体制改革 促进肥西旅游经济发展

　　继旅游业为国民经济的战略性支柱产业之后，中共中央在关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中又再次提出大力发展生产性服务业和生活性服务业，积极发展旅游业的战略思路。肥西县委、县政府积极响应中央政策，从2004年，肥西县委、县政府就鉴于全县工业经济比重过大、经济结构不合理的现状，本文由论文联盟http://收集整理从谋划肥西可持续发展的战略高度，把发展旅游业提到重要的位置。2004年12月，在县委七届五次全委会上正式提出“旅游肥西”战略，作为全县“实力肥西、富裕肥西、旅游肥西、开放肥西、和谐肥西”五个肥西战略之一；“十一五”期间，肥西县委、县政府，切实将旅游业与工业、农业一起作为拉动县域经济增长的“三驾马车”之一，作为农民增收的重要途径，特别是近五年来，肥西县将旅游业作为县域经济协调持续、快速健康发展的重要抓手，2008年度，旅游综合实力位于全省第六位，被省政府表彰为全省旅游目标管理优秀单位。2009年接待游客190万人次，旅游综合收入12.8亿元，占全县gdp6.6%。2010年？我调研的紫蓬山风景区是肥西县着力打造“三岗苗木、三河古镇、肥西老母鸡、紫蓬名山、环巢湖、淮军文化”六大旅游品牌之一，兼具紫蓬名山、淮军文化之名，在肥西旅游发展中占据重要地位 。紫蓬山风景区位于安徽省合肥市西南的肥西县境内，有着丰富的自然景观和人文景观， 1992年7月被林业部批准为国家森林公园，1998年9月被安徽省政府命名为省级风景名胜区，2001年被国家旅游局批准为“aa”级风景名胜区。wWw.11665.com2009年创4a级景区圆满成功，2011年9月又被批准为省级地质公园。如何利用丰富的资源优势和绝好的发展时机，把紫蓬山的旅游经济推向一个更高的发展层次，笔者认为建立一套科学的管理模式应是当务之急。作为旅游产业核心要素的旅游景区，现阶段却是我国旅游产业发展中的薄弱环节。长期以来，由于旅游景区体制复杂、政出多门的管理格局，加之普遍存在的区位制约、基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏的问题，使得我国旅游景区的专业化经营水平低，市场经济适应性差，可持续发展后劲不足，难以适应社会主义市场经济体制改革和旅游产业发展的趋势，难以满足地方经济社会发展的要求和人们日益增长的物质文化生活需求。 管理体制改革是旅游景区经营管理的核心问题
　　一、紫蓬山旅游管理现状及存在的问题
　　1.现状
　　紫蓬山风景区以“保护第一，适度开发”为宗旨，以“淮军故里，福地名山，生态王国，健身乐园”为主题，将其定位于城市近郊集生态旅游、佛教人文、体育运动、休闲度假为内容的大型综合性省级风景名胜区。紫蓬山风景区包括紫蓬山、圆通山、周公山、大潜山、磨墩水库和大堰湾水库，面积为121.46平方公里紫蓬山自清代开始便有“庐阳第一名山”之美誉，以 “一寺”（西庐寺）、“二水”（大堰湾水库、磨墩水库）、“三山”（紫蓬山、圆通山、大潜山）、“四圩”（刘老圩、张老圩、张新圩、周老圩）享誉四方。自然景观：主要以地景和水景为主（分别占景点总数的37%和25%），并以紫蓬山、大潜山、大堰湾水库、磨墩水库等处最为突出，山水景观灵秀，生物种类丰富，自然生态环境优良；佛教、人文景点：目前以紫蓬山、大潜山开发为主重修了西庐寺大雄宝殿、观音殿，佛园景区为华东地区最大的露天佛雕群；刘铭传故居、墓园，张树声、张树珊、周盛波故居为淮军文化圩堡群所在地，李典墓、葛金墓。运动休闲景点：笑翻天体育乐园，省水上运动中心训练基地，紫蓬湾国际高尔夫球场，山地自行车比赛训练基地、自行车比赛赛道；三十八所观光塔、山门文化休闲广场，紫蓬山休闲度假湿地公园，另有紫薇园、樱花园等景点。紫蓬山在合肥地区独特的资源和优势将会吸引越来越多的游客。按目前游客人数发展预测，十二五末，旅游人数可增加到90万人次，旅游综合收入由目前的 1.2亿元增加到2.4亿元。
　　在蓬勃红火的旅游背后却存在着诸多问题，作为旅游产业核心要素的旅游景区，现阶段却是旅游产业发展中的薄弱环节。长期以来，由于旅游景区体制复杂、政出多门的管理格局，加之普遍存在的区位制约、基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏的问题，使得旅游景区的专业化经营水平低，市场经济适应性差，可持续发展后劲不足，难以适应社会主义市场经济体制改革和旅游产业发展的趋势，难以满足地方经济社会发展的要求和人们日益增长的物质文化生活需求。 管理体制改革是旅游景区经营管理的核心问题
　　当前市场的背景下，紫蓬山风景旅游区却仍然延续着计划经济的模式，属于事业性质，纯属公益事业，经费靠财政拨款。紫蓬山管委会既有保护的职能，又有组织生产、经济、解决就业和社区管理的职能，设紫蓬山管委会，负责整个景区管理，管委会以地方党政领导担任管委会主任，各部门成员从政府各相关职能部门抽调组成，基本和政府重合，管委会成为了地方政府以旅游发展目标重新组合起来的另一个称呼。管委会有近百人，可主要参与风景区管理的不足十人，这种管理体制严重阻碍了景区的经营管理和成长发展。
　　在这种体制下，政府工作人员缺乏市场经营意识。机关工作的惯用思维方式和行为方式无法适应市场需求。具体负责经营管理的部门自主性缺乏，受到各方面约束无法放开手脚。由于工作人员身兼管委会和政府工作双重任务，无法全身心投入景区工作，并且更愿意把精力放到对自己发展有帮助的政府工作中，造成缺乏一个相对稳定的专业旅游经营管理队伍。
　　2.存在问题
　　正因政企不分，事企不分而导致的诸多弊端，如疲于应付事务性管理、资金短缺，经济效益低下，机构臃肿等，导致目前紫蓬山旅游存在以下问题：
　　2.1紫蓬山品牌吸引力不够强
　　紫蓬山虽然具备上述资源优势，但从全县来看，旅游收入

所占比例并不多，2009年游客虽超过50万人次，但旅游收入却仅占全县10%，这说明紫蓬山的品牌吸引力并不强。
　　紫蓬山旅游资源丰富，但对紫蓬山风景区的打造维护，涉及紫蓬山管委会和周边数个乡镇，没有统一策划，存在重景区建设轻品牌整合、重产品设计轻整体形象等，加之部分景点基础设施的标准化建设、编队式管理和服务水平不到位，难以与紫蓬山旅游的主线很好对接等，在开发中尚未培育出具有极强吸引力的景点。

　　2.2紫蓬山旅游市场发育程度不够高
　　肥西县尚无一家以资本为纽带的跨区域、跨领域、跨行业的大型旅游集团，区域合作、市场秩序维护、品牌塑造等工作，只凭政府主导，在市场经济条件下很难落实。目前，紫蓬山没有善策划、精运营的旅游企业，组团旅游能力不强，政企不分现象明显，主题化开发不够，旅游人才队伍缺乏，目前整个紫蓬山景区专职导游仅有2人，远远不能满足日益个性化的旅游消费需要。旅游市场体系发育不完善，景区及附近乡镇的住宿餐饮等旅游服务接待能力太小，无法满足团队旅客的需要，遇到节假日、各种比赛活动更是无法满足需求，这使得在今后的发展中难以应对市场的要求和竞争。
　　2.3紫蓬山品牌关联带动作用不够大
　　紫蓬山风景区整体规划范围包括周边的紫蓬镇和铭传乡，但由于旅游功能配套不够，与紫蓬镇、铭传乡等的文化教育产业、新农村建设、特色农业的互动与整合不够，旅游业的“乘数效应”不明显，当地农民和农村经济从旅游中收益不够，对周边地区产业升级的带动促进作用较小，在一定程度上也阻碍了这一地区发展旅游的热情。
　　2.4资金投入不足依然是阻碍其发展的一大瓶颈
　　紫蓬山近几年虽然通过本级政府投资、向上争取资金、引资等各种措施加大景区景点、基础设施的建设，但随着旅游市场的日益发展，资金投入不足成为阻碍其发展的重要因素，逢庙会、五一、十一等节假日，停车场、公厕、餐饮等基础设施都远远超出其承载能力，而目前资金的投入远未能解决这些问题。由于管理体制问题导致部分引资企业亏本经营，大大挫伤了企业投资的积极性。如笑翻天体育乐园的投资者在欢乐岛投资利润丰厚，在紫蓬山却亏本。
　　种种现象表明，现行的管理体制严重束缚旅游经济的发展。由于风景旅游区不同于一般的企业，有着自身的特殊性。因此必须充分利用市场机制，积极探索科学的旅游景区管理新模式，促进旅游经济的快速发展。
　　二、紫蓬山旅游经济持续发展的途径思考
　　对于紫蓬山旅游景区的发展而言，我认为应积极推进产权制度改革，形成一个既有利于保护又有利于发展的管理体制，是至关重要的。但风景旅游区又不能等同于企业，由于它有着自身的特殊性，我们应从经济、社会和环境效益多个方面考虑管理体制的改革路径。在风景旅游区的开发保护中，要加强公私合作，合理利用政府和企业的优势
　　1.积极探索更科学的管理模式
　　目前现有的风景区管理模式有两种。一是国家直接经营管理模式，就是国家集风景旅游区的所有者和经营者于一身，景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担，景区的门票及其他旅游项目由国家定价（一般定价很低），收入上缴国家。公益性强的景区（景点），如国家森林公园、保护区的核心区、文物保护区、宗教朝拜地等实行国家经营管理，由国家委托专业人士经营。严格控制旅游的过度开发，保护自然文化遗产。
　　二是市场化经营管理模式，就是将所有权和经营权分离，真正把风景区作为一项产业来对待，将其作为独立的主体推向市场。存在的市场化方式主要有两种，一种是以项目的形式招商引资，由多个投资主体进入景区行使经营权；另一种方式是垄断经营权，以一家作为投资主体，进行垄断经营。由于政企职能分开，产权比较明晰，企业作为市场主体的积极性得到充分调动，效率得到了提高。但也要认识到，旅游业是以持续为目标，需要将经济和环境效益结合起来考虑，而企业经营者往往只注重经济效益，而忽视社会、环境效益。紫蓬山风景区要充分利用两种模式的优点，再借鉴外地的成功经验，如黄山风景区管理体制的基础上，建立一套科学的管理模式。
　　2.改革管理体制
　　紫蓬山风景区旅游资源的所有权主体是国家，为保证国家产权的统一和国有资产的收益，应有一个权威机构代理行使风景旅游区资源产权。对产权进行统一管理；负责风景旅游区规划的审批、土地使用权的转让、租赁，风景旅游区资源使用权转让、风景旅游区资源保护规划等。该权威机构可视需要，在各片区设立派出机构。发展建立风景旅游区日常管理机构。并对其拥有领导权、监督管理权和对风景旅游区

资源开发经营企业经营活动的监督管理权。日常管理机构由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、开发经营单位代表等组成，具体负责风景旅游区开发建设的监督管理，监督国有资源的用途，保证国有资源保值增值，并进行风景旅游区日常的市场管理、资源管理、环境管理。整个管理系统的经费均由国家按旅游税收的一定比例统一拨付，以防受地方政府部门和经营者的牵制。要让市场化经营管理模式健康。有序地发展，必须建立一整套完善的法律及制度保障。 建立规制风景旅游区开发和保护的体系 。目前虽然有《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规，但是这些规定缺乏实施细则，对一些新做法缺乏裁决的依据，对实际执行中的一些破坏资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中，由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范，具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景旅游区产权，并使其规范化运作，就要建立健全相关法律体系，将景区开发行为予以规范，对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。
　　3.加强对旅游资源的管理
　　风景旅游区不是单指景观资源，而是以景观资源为核心，由产品系统和支持系统组成的一个综合体。在风景旅游区管理体制改革中，分清旅游景观资源和旅游经营资源。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径，而要以保护为重，应建立景区财政补贴制度，为景区维护经费来源提供保障。旅游经营资源才是我们的改革重点（包括住宿、餐饮、娱乐设施等），是增强竞争活力，提高风景旅游区的收入的来源。紫蓬山风景区要在旅游经营资源上继续挖掘，以特色为导向，提升景区核心竞争力，在今后五年，如何加强和保护现有资源，继续挖掘旅游资源，以特色为导向，提升景区竞争力，将成为景区旅游经济发展的关键。

　首先要加快淮军故里圩堡群的旅游资源开发利用。并将其作为五年中对外推介的重点旅游项目。淮军文化中独特的圩堡群是国内独一无二的历史资源，而随着学术界对李鸿章、对淮军的评价越来越客观、公正，淮军文化也受到了更多的关注，这使淮军文化旅游的推出有着极好的外部环境，同时，随着大陆与台湾交流的日益深入，作为台湾首任巡抚刘铭传故乡的肥西紫蓬山风景区，也将成为发展对台交流的一个基地。因此，抓住这一有利时机，打造淮军文化圩堡游，这也将是紫蓬山又一项特色旅游项目。其次要打响森林生态旅游牌。紫蓬山旅游开发必须遵循可持续发展原则，按照严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的要求进行发展，而在保护现有自然资源的条件下发展生态旅游将是最好的选择。旅游发展的趋势是森林旅游等生态旅游形式，而紫蓬山得天独厚的区位、资源优势为其发展生态旅游提供了保障，而市民经济收入的提高、节假日的增加又为这种旅游形式提供了可能。为充分发挥紫蓬山资源优势，提高效益，在落实紫蓬山旅游总体规划定位的基础上，全面开展紫蓬山森林生态文化旅游。森林生态文化旅游是以森林资源为依托、以森林景观为主体、以人文景观为点缀、全面发挥森林资源的生态效益、社会效益和经济效益的各种旅游要素相配套的综合型产业。
　　4.积极拓展外延，完善紫蓬山旅游产业链
　　一味通过提高门票价格来搞景点开发，旅游产业最终只能走进一条“死胡同”。如今的旅游产业是全方位的，连着娱乐、交通、餐饮等众多行业，是一条很长的产业链。发展旅游

产业，眼光绝不能盯在一张小小的门票上，而是要在“吃、住、行、购、游、娱”这六大要素上下足功夫、做足文章，因为留住了游客就留住了财源。人文精神是发展旅游产业的灵魂。在全世界旅游产业的建设中，以人为本的历史、文化、宗教、艺术等人类文明及其人文精神始终是推动这个产业发展的灵魂。目前走马观花式的感性之旅正向感受生态文化魅力的知性之旅转变。紫蓬山应以满足消费者需求为出发点，顺应游客对旅游的趣味性和人性化的需求趋向和现代旅游参与性的发展趋势，通过深入挖掘森林生态文化内涵、开发多样化的旅游项目、运用丰富多彩的表现手段和方式将文化内涵生动地展示给游客，增加旅游项目的生动性、趣味性、参与性和新奇感，可使紫蓬名山更具吸引力和竞争力。因此，要全方位开发紫蓬山旅游产业，调整优化其产品结构，进一步完善其产业链条，形成“吃、住、行、游、购、娱”旅游“六要素”为一体的完整的旅游产业体系，为游客提供一种涵盖生态、观光、休闲、娱乐等的综合旅游方式，以全方位地满足游客的多样化需求，通过旅游业的发展进一步推动全肥西县经济的发展，以提高紫蓬山旅游产业的整体产出水平。进一步完善景区的综合服务功能，建设好餐饮、住宿、购物等旅游配套服务设施，提高旅游接待能力，延长游客在紫蓬山景区的停留时间，拉长游客消费链，推介具有丰富生态文化内涵和鲜明地方特色的肥西特产，如三河富光茶杯、袁店茶干、包公酒品、原生态的土特产品肥西老母鸡等。同时要提高建设的档次和水平，以服务于休闲度假、会议服务等高端消费需求。紫蓬山风景区旅游产业体系的完善还要与周边紫蓬镇、小庙镇、铭传乡、官亭镇等乡镇的新农村建设相结合，通过景区住宿、餐饮等服务设施来促进农民增收。如以当地农户为主成立集“农家乐”餐饮、住宿于一体的农家旅馆，开发生态特色浓郁的“农家乐”旅游项目等。
　　紫蓬山风景区应充分利用国家十二五发展规划提出的战略目标和成功创建国家森林公园、省级地质公园的有利契机，努力把握机遇，积极迎接挑战，改革现有管理体制，适应市场需要，转变政府职能，放权与企业，把重心放于提升旅游档次和开发新的特色旅游产品，同时，积极拓展外延，与周边乡镇实施旅游联运，共同发展，进一步完善整个地区的旅游产业链，相信紫蓬山旅游经济会有个突飞猛进的发展。