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以会计委派制为平台全面推进财政支出管理改革(1)
认真落实江总书记“三个代表”的重要思想,全面局长行政府财政职能,逐步建立健全适应社会的市场经济要求的公共财政体系,必须致力于体制改革和制度创新,提高管理水平。会计管理工作是政府工作的重要组成部分,其管理水平的高低直接影响着政府理财效果的好坏。近年来,焦作市积极研究探索会计委派制改革,目前,市本级及四城区沁阳市、孟州市、武陟县、修武县的会计委派工作已经到位,全市共有64户企业、899个行政事业单位实行会计集中或分户委派,67个乡镇实行零户统管,1014个行政村实行村帐乡监。国有控股企业的委派即派驻财务总监工作也正在加紧进行。特别是以会计委派制为平台,以预算管理、政府采购、国库集中收付制度和收支两条线管理等为主要内容的综合财政支出管理改革正在全面推进,为加快建立社会主义市场经济条件下的公共财政体系框架创造了非常有利的条件。

  一、树立新的现财观念,找准位置办大事

  (一)实施会计委派制是贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想履行政府财政职能的现实要求。财政是国家职能的重要组成部分,是各级政府履行职能的重要物质基础。按照江泽民总书记提出的“代表先进生产力的发展水平、代表最广大人民群众的根本利益、代表先进的文化发展方向”的要求,科学、有效、廉洁地为民理财是我们的天职。近几年来,我们在发展经济、开辟财源、组织收支的同时,认真反思了体制转轨改革中财政职能“越位”、“缺位”的一些重大理论和实践问题,深深感到,财政工作无小事,每一项决策中都有政治。www.11665.coM财政分配与管理阳能体现党和政府的政策导向,最能代表最广大人民的根本利益。财政部门不仅要管好收支,算好经济帐,还要服务大局,算好政治帐,特别是要从经济社会地发展的全局出发,研究和解决一些战略性、关键性问题,找准位置,干好大事。树立新的理财观念,以发展为主题,以改革为动力,以建立公共财政体系为目标,坚持“两手抓”,即一手抓财源建设、一手抓财政会计管理工作,既“发展经济、生财有道”,又“修防固堤、用财有效”,全面履行财政职能,使财务会计工作更好的服务和促进社会生产力的发展,把“三个代表”的重要思想落实到财政改革与发展的实际工作中去。

  (二)实行会计委派制是堵塞资金管理漏洞,从源头上防止腐败现象发生的客观要求。在实际工作中,会计信息假、资金管理乱等问题,已成为影响经济健康发展和党风廉政建设的严重障碍。其一,会计信息失真掩盖了企业盈亏真象,造成领导决策失误和国有资产流失;其二,财务混乱导致群众信访不断。据信访部门统计,有70%以上的群众上访都与企业、部门或农村基层组织财务混乱有关;其三,会计监管手段没有到位,引起财税违纪问题普遍存在;其四,会计秩序混乱为贪污、挪用公款等犯罪活动提供了客观上的便函利条件,引发不少腐财案件;其五,会计信息传递渠道不畅,导致财务风险预警系统失灵,引起财政风险;其六,会计“部门”所有导致虚报冒领财政资金现象客观存在。如有些单位职工早已调走或死亡,却仍从财政部门领拨经费,骗“皇粮”,吃“空头”;其七,会计人才选拔任用机制落后,缺乏公平竞争、优胜劣汰的人才管理机制,导致“人”供大于求和“才”供不应求的矛盾并存,制约了理财质量的提高。产生以上问题的原因,都可以查究到会计管理体制这一基础环节和矛盾焦点上。

  (三)实行会计委派制是加强财政管理。构筑公共财政框架的基本要求。公共财政是市场经济条件下政会理财职能的总体概括,其基本框架包括确立以经常性税费收入为主要来源的公共财政收入目标模式;建立以维护政府职能为主要目标的支出运行机制,财政资金投向转入公共领域;建立财政周期性储备预算;建立公共预算运行机制,早编细编预算;建立分权制约的财政监督运行机制。而上改革需要有一个公共平台或载体才能顺畅实施,实行会计委派制可以为这些改革提供操作平台和有效载体。

  二、明确指导思想和原则,抓住关键环节稳妥操作

  (一)确立指导思想和基本原则。我们在广泛调查研究、借鉴外地经验的基础上,确立了会计委派制的指导思想,即发展为主题,以改革为动力,加强政府财政自身建设和公共财政服务,强化监督制约机制,全面提高会计工作质量,有效防范财政风险,促进全市社会稳定和经济发展。根据这一指导思想,制定了会计委派制的七项基本原则:一是脱离原则。将会计人员的人事、工资关系从原单位脱离出来由政府财政会计部门实行集中管理,解决会计人员与单位之间的人身依附关系,真正实现会计行为的专业化和职业化,使会计在经济核算和反映、监督中真正能够“位置正”、“看得清”、“站得住”。二是控制原则。延伸政府“控制职能链”,通过会计委派,全方位、全过程、全天候地监控单位应缴财政资金的及时完整和单位使用财政资金的流向、流量及流速,确保国家资金安全。三是效率原则。设立会计工作站,竞争择优选派会计人员,由政府集中委派,利用现代化的信息处理手段,提高财务会计工作效率,节减会计人员。四是服务原则。牢固树立为单位服务意识,利用财策政部门及其委派会计法规政策熟、懂经济、会管理的优势,为被委派单位提供优质财务会计服务工作。五是公平原则。统一财政支出范围和标准,对行政事业单位的人、车、会、话等消费性支出和奖金、补贴、补助等福利性支出公平分配,遏止“公配不均”、相互攀比、滥支乱花现象。六是互动原则。把会计委派作为一项基本制度,为部门预算、政府采购、代发工资、国库集中收付、收支两条线管理、资金监管等各项财政改革提供操作平台,打捆操作,整体推进。七是防范风险原则。通过会计委派把分散在各行政事业单位的资金,统一账户,集中起来管理,一旦地方金融和经济风险转化为财政风险时,政府有能力及时调控资金,化解风险,保持稳定。

  (二)精心选拔委派会计。促进生产力发展,关键是提高人的素质。为了选拔出优委人才,确保会计委派工作扎实、有效,我们认真总结干部选拔工作的得失,坚持“公平竞争”和“选贤任能的”原则,采取考度与考核相结合的办法,公开选拔委派会计。如在市本级委派会计的选拔中,市委常委会议研究决定,市直所有行政事业单位在职会计、出纳,必须参加委派会计任职资格考试,否则,按自动下岗处理;考试分数低于录用标准的,一律不予委派。为确保公正行事,我们专门邀请省财政厅组织专家命题,并严格考风、考纪;阅卷以后,严格从高分到低分排定拟委派人员,坚决杜绝“人情委派”。同时,由领导小且成员单位抽调人员,组成考察组,对拟委派人员逐一进行政治、业务和任职资格考核,最后选拔了86名委派会计分配到14个会计工作站,负责市志251个行政事业单位的全部会计业务。86名会计承担了原先近600名会计的工作任务,大大节减了人员,提高了效率。同时,为机构改革、人员分流创造了有利条件。

  (三)构筑“四个层次”、“五种形式”的委派格局。在认真调研、先行试点、咨询供鉴、反复论证等大量基础性工作的基础上,于1999年5月提出了《焦作市试行会计委派制调研报告》和《关于在全市实行会计委派制的意见》,并从焦作实际出发,提出并初步建立了焦作市会计委派制“四个层次”、“五种形式”的总体格局。

  四个层次:即分为村、乡镇、县区、市四级。

  五种形式:即根据不同单位、不同部门管理重点和要求,分为“村(企)账乡监”、“零户统管”、“集中委派”、“分户委派”或“专项委派”、“财委总监制”等五种会计委派形式。

  1、村(企)账乡监。就是行政村、乡镇企业的财务收支及会计凭证,经村委和村民理财小组同意,报乡镇财政所审核监督。对合格的会计凭证,由村会计定期送到乡统一保管。村会计定期编制村财务报表,经乡镇献策政所认可盖章后,作为村财务公开的依据。目前,全市共有1014个村实行了这种形式。

  2、零户统管。就是乡镇各单位取消原单位会计,所属单位的会计工作由乡镇财政所集中管理,实行报帐制。如武陟县在15个乡镇分别设立了一个会计工作站,会计人员由县财政统管。

  3、集中委派。就是对会计业务相似的单位,通过设立会计工作站,集中委派会计人员,管理若干个行政事业单位的会计工作。如市本级共设立了14个会计工作站,管理251个行政事业单位的会计工作;四城区分别设立会计核算中心,下设若干会计工作站,实行“单一帐户、集中收付”的管理模式,为今后向“国库集中支付制度”过渡创造了条件。

  4、分户委派或专项委派。就是对经营性强、会计业务量大的事业单位、国有企业、国有控股公司或政府重点项目,分单位或项目委派专人管理会计工作。

  5、财务总监制。就是对市属大型企业、国有控股公司、中型骨干企业、重要的城市公用企业和与人民群众生活密切相关的行业,由政府代表出资人和资产所有者向其派驻财务总监,对其财务活动进行全方位监控。

  三、推行会计委派制为综合财政改革创造了有利条件

  (一)为落实“收支两条线”管理规定提供了保证。会计委派制从机制上使资金管理、财务监督的关口前移,有效保证了“收支两条件”规定的贯彻落实。据统计,仅2000年上半年,市直预算外资金财政专户存款较上年同比增长1100万元。此外,14个会计站通过各单位以前年度资金的清理,查出应缴未缴或实际坐支财政专户资金2000多万元,分别按有关规定进行了纠正。

  (二)构建了财策政资金运行的“安全网”。委派会计对财政拨付的资金由原来的事后监督变为全方位、全天候跟踪监控,资金的流向、流速、流量、流效能够角度时反馈,财政部门能够随时掌握资金的运行状况,保证的资金安全。如某单位领导擅自指令会计人员转移单位资金40万元,被委派会计及时发觉并予以制止;另外,白条顶库、个人长期占有公款、经费挤占专项资金等现象,由于委派会计的把关,得到了较根本的遏制,尽可能地消除了资金流失的隐患。

  (三)实现了党风廉政建设关口的前移。实行会计委派后,委派会计的地位基本完全独立,由过去的“站得住的顶不住、顶得住的站不住”变为现在的“你的钱我看着花”、“听法规不听法人”,在一定程度上消除了滋生腐败的土壤,为反腐倡廉找到了有效切入点,构起了一道有形的反腐“防线”。去年市直实行会计委派后,委派单位主动缴纳“小金库”20多个、资金近百万元;试点单位1999年实行会计委派后,委派会计敢于抵制不合规支出,当年财务检查查出的违纪金额同比下降44%.

  (四)促进了社会稳定和经济发展。据有关部门统计,以往的农民上访有相当大的比例都是反映农村财务混乱、财务不公开,影响了农村社会的稳定。在乡镇和行政村推行“零户统管”、“材帐乡监”后,增强了对农民费税征收的透明度,规范了村级会计基础工作,强化了支出监管,农民对期限了“明白卡”,农村会计扔掉了糊涂帐,有力促进了农村社会的稳定,农民群众能够集中精力发展经济,信访案件明显下降。

  (五)有利于防范财政风险。目前,世界银行贷款、农金会、供销社会股金等已现实地转化为财政风险。而财政又是政府的社会“稳定器”,每当出现“挤兑”等经济原因的社会安定问题时,财政就要“兜底”。而风险一旦集中爆发,仅凭国库财力难以应对。市直实行会计委派后,通过会计工作站集中管理了分散在250多家行政事业单位的数亿元资金。当因财务不足难以应对突发性的财政风险时,通过会计委派,有能力及时筹集这些暂时闲置的资金,化解风险。

  (六)为预算管理、政府采购、国库集中收付制度和财政监督等综合财政改革构建了平台。会计委派制设立了涵盖所有会计工作站和全部行政事业单位财务的计算机网络体系,选拔了一批优秀会计人才,每一笔财务收支业务都纳入了会计委派计算机网络统统,市领导、财政局及有关部门可以即时远程查询委派单位的财务会计信息,并可通过网络及时搜集、汇总单位基础资料、拒报违规支出等,财政部门真正成为预算管理的“总会计”、政府采购的“总保管”、国库集中收付制度的“总出纳”、财务监督的“千里眼”,提高了政府理财水平。

  四、几点体会和看法

  在会计委派制工作的实践中,我们有如下体会和看法:

  (一)提高认识是前提。实行会计委派制是一场革命,它不仅仅是社会主义市场经济发展对会计工作的要求,更是规范经济秩序、改善经济环境的需要,是确保国家财政资金安全、健康运行的需要,是堵塞漏洞、规范党政机关企事业单位特别是领导干部行为、推动党风廉政建设的有效办法。从某种意义上讲,实行会计委派就是将反腐财的关口前移。是否实行会计委派制、能否管住帐本、管住收支行为,不仅是一个经济问题,更是一个政治问题。因此,在会计人员管理体制改革、实行会计委派制时,由于市委、市政府的决心非常坚定,态度十分明确,从而确保了改革按既定目标推进。

  (二)领导重视是关键。会计委派制工作是一项庞大的系统工程,政策性强,涉及范围广,社会影响力大,没有领导的重视将无法开展。我市会计委派工作之所以能够全力推进,与市委、市政府领导的高度重视有关密不可分的关系。早在1997年,原市委书记刘其文同志就在财政局报送的一份《财政内参》上批示要认真研究实行会计建账监管和会计委派制工作。1998年,焦作市在实行会计建帐监管的基础上萌发出会计委派制的新思路。之后,市里专门成立了以分管组织工作的副书记为组长、纪委书记、常务副市长,纪检、监察、组织、人事、编制、劳动、经贸委和财政局负责人为成员的领导小组;专门召开市政府常务会议和市委常委会研究此项工作;以市委、市政府名义出台了《关于在全市实行会计委派制的意见》,并召开动员大会,将此作为全市政治生活中的一件大事,要求各级各部门全力推进,并把此项工作作为检验一个地区、一个部门领导班子强不强、党性原则强不强、政治观念强不强、风气正不正的重要标志;在委派前夕,又及时召开部署大会;委派开始后,市委、市政府领导分片包站,督导工作,开会座谈,解决困难,在推动会计委派制工作开展方面起到了至关重要的作用。

  (三)精心操作是保证。会计委派制是经济和人事制度的一项重大改革,牵一发而动全身,必须谨慎操作,稳妥行事,积极推进,在会计委派制工作中,经历了政策理论研究、外出学习考察、到基层调研摸底、设计方案、制定相关办法、试点运行、总结经验、成立领导小组、开会动员、选拔人员、全面推进、总结提高等过程,历时近两年,仅办法制度就达20余个,计3万多字。在操作办法上,实行“先大后小”、“先易后难”;在委派方式上,把直接管理、双重管理、集中管理、代理记帐、派驻财务总监、村(企)财乡管等多种会计管理模式灵活运用起来,并在实践中不断完善、提高。如改革之初只计划在市委、市政府设立两个会计工作站,经过一段时间的思考、观察,我们发现集中委派的形式非常管用、实用,就一步到位,将管理站扩大到14个,对所有行政事业单位实行集中委派,不仅节省了会计人员,而且更有效地对各行政事业单位的财务行为实行了监控;在实施办法上,采取行政、法律和经济手段并用。如市本级委派时,为防止转移资金、突击花钱,选择周五下午(周六、周日银行不办公)召开大会进行部署,并宣布立即冻结各单位所有资金,次日正式交接。同时要求各单位连依召开党组会,表明态度,形成纪要,将思想统一到市委决定上来。为确保交接成功,除市委、市政府领导分片包站督导工作外,市财政局全力以赴,派出80多名工作人员驻站帮助工作,使会计委派出所交接工作在两天内即顺利完成,既没出现转移资金等财务风险,又没影响单位正常办公,顺利到位。同时,为使人们更好地了解、理解、支持会计委派制工作,还两次在《焦作日报。经济扩大版》头版用整版的篇幅宣传会计委派制工作,委派开始后实行系列跟踪报道,收到了良好的效果。实践使我们深深体会到,要想干一番事业、推进一项工作,必须多研究、多思考,精心组织,扎实工作,否则将一事无成。
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  •  作者:佚名 [标签: 委派制 平台 改革 ]
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